现在有个说法是：“为什么研究行政法的女性很多，因为行政法是公法；为什么研究宪法的男性很多，因为宪法是母法”。实际上宪法既是母法，又是公法，是个巧合，宪法与行政法都是公法。
1998年我去台湾的时候，有台湾的学者告诉我，在60、70年代，民商法在台湾很盛行，但到了70、80年代公法变得非常热（当然现在民商法还是很热），但是公法-宪法与行政法已经发展得和私法差不多了。台湾的xxx庭要审查宪法行政法争议，有十五个xxx官，其中大多数都是研究公法的，也就是说它由“冷学”变成了“显学”。1999年底《法制日报》开了个座谈会，请专家们谈谈《法制日报》的宣传，应该重视那些方面的问题？我给他们提了个建议，说要抓住公法这个核心、这个环节，占领公法这个最高层，为什么提出这个问题呢？即为什么公法现在国家会很重视呢？马克思曾经讲过：“每一个时代都有每一个时代的问题，问题就是时代的声音”。那么，我们这个时代的问题是什么呢？我们这个时代的问题就是发展经济，就是发展民主。而发展经济、发展民主，都离不开公法，公法处于非常关键的地位。
一、公法为何会在21世纪的中国崛起，我认为主要是三个方面的原因：
（一）经济的市场化
公、私法的划分是从古罗马开始的，古罗马法学家查士丁尼在《学说会纂》的前言中提出：关于罗马国家的法是公法，关于私人的法是私法，首先提出了公私法的划分。但古罗马的公法并没有发展起来，或者说发展得很不充分。而私法则发展得很充分，即所谓的“市民法”、“万民法”发展得很充分，是以后《法国民法典》直接学习的样板，直接影响了近代现代的市场经济法律制度。到了资产阶级改革以后，古罗马公、私法的划分主要是影响了大陆法系国家，在英美法系国家并不承认公私法的划分（实际上也存在着公私法的问题，实际上也存在着不同的法律部门，但基于观念和传统的原因，英美法系不大承认公、私法的划分，当然也有个别学者如培根，是承认这个划分的）。
为什么说经济市场化会要求公法的崛起呢？美国有一位著名的经济学家、诺贝尔获奖者诺斯提出一个“诺斯悖论”认为：“国家的存在是经济发展的关键，但国家又是人为经济衰退的根源”。这类典型的例子是很多的，比如在中国古代有许多所谓的盛世，有清朝的“康乾盛世”、有唐朝的“贞观之治”有汉朝的“文景之治”，当然这其中最兴盛的是清朝的“康乾盛世”，其时间是1750年，当时我们的国内生产总值点世界的33，人口有4亿（当时欧洲只有几千万人口），我们的经济总量居世界第一。但到了1949年，我们的国民生产总值只占世界的0.3，这200年间降了100倍，这200年间到底发生了什么事情使中国衰退的这么厉害？那就是腐败的制度，腐败的封建制度，扼杀了资本主义的产生，极大地阻碍了生产力的发展。我国现在的国民生产总值，去年是1万1千多亿美元，今年大概是1万2千多亿美元，美国是10万亿美元，世界的总GDP，大约是30万亿美元，我们现在占百分之几点几。“xxx”报告提出到2020年要翻两番，即要达到接近5万亿美元，再提出到2040年再翻两番，如果按7增长速度，到2040年可能达到20万亿美元。那美国又怎么增长呢？美国的增长速度一般认为20年翻0.5番，到2020年是15万亿，到2040年大概是22万亿。如果按照这一速度，到2040年我国的GDP总值将与美国的比较接近，当然这只是一种算法。
在“康乾盛世”我们很强大，但由于权力不受制约，中国封建社会就在治乱当中生存。一个年代刚开始很兴盛，励精图治，把土地分给农民，生产力得到极大的发展。但过了一段时间，权力不受制约就腐败，土地兼并、民不聊生，最后导致农民起义。明朝的时候郑和下西洋，舰海业非常发达，李光耀讲郑和下西洋已到了好望角，去年美国一位教授研究了郑和舰海日志，认为郑和下西洋已到达了北美和南非。但到了明朝中期，我们全国封海，把船全部销毁，到了康熙时期虽然有所恢复，但仍然闭关锁国，明朝修长城修得就很厉害。
当时，利马窦带来了一些相当先进的科学技术，虽然康熙也很重视，但主要是把它作为器玩、器皿来对待，没有看到科技对一个国家生存与发展的巨大力量，这样就使得资本主义制度没有在中国产生，整个生产力受到了极大束缚。而这个时期在英国等西方资本主义国家，对资本主义市场经济发展起了重要作用的两个人出现了，一个是发明了蒸气机的瓦特，一个是亚当？斯密，写了《国富论》，奠定了现代市场经济发展的基矗西方国家技术发展很快，技术比较先进，通过舰海技术的发展把殖民地的资本运到国内，又把国内的商品运到了殖民地，这样就迅速发展起来了。而我们闭关锁国、制度落后，市场经济没有发展，具体反映在-到了1840年鸦片战争之前，我们的国民生产总值是世界第一，但是被英国人的几艘炮舰、几千军人就打开了国门，什么原因？制度极端腐败！
现在有人讲，制度是第一生产力，我们说按马克思主义原理来讲，这不对！制度是上层建筑，最多也就是生产关系，决定社会发展的是生产力，不是生产关系。但现在来说，它又是对的，又很重要，因为制度不解放，生产力不可能发展，改革开放二十多年来，之所以有如此巨大的发展？换句话说，我个人认为就是放松了制度的束缚，最大限度发挥了个人的作用，安徽凤阳农民大包干把土地包给农民，然后从凤阳到安徽，从安徽到全国发展起来的，企业的租赁制、承包制、“利改税”到现在的公司制，都是把经济利益与个人挂钩，没有这一条经济就不可能发展，本来农村改革没有什么神秘的地方，就是把土地从公社手里交给农民，就是这一条，就对生产力起了这么巨大的作用。
我们中国的科学技术的总量是世界第一，有几百万人在研究，美国是几十万人，但我们没有一个诺贝尔奖获得者，原创性技术发明很少，什么原因？制度束缚起了很大的阻碍作用。比如说，科技部和国有资产者管理局一直争论：技术发明是职务发明，还是个人拥有一定的所有权
和使用权呢？国有资产者和管理局认为是职务发明，个人不拥有所有权和使用权，科技部则认为应该有。争论持续到今年，达成了妥协，个人拥有部分的所有权和使用权。争论当然是可以的，但为什么发明总是出不来呢？国外科技人员也不拥有所有权和使用权，但科技发明却出得来。
所以制度非常重要，我们国家的经济问题从来就不是纯粹的经济问题，它与国家政府是密切联系的，自然经济状态下，它必然是一种xxx经济，这种小生产方式不可能是民主经济，也不可能是法治经济；计划经济必然是权力经济，产、销、财、物都是调配的；市场经济必然是法治经济，所以政府与市场的关系是经济发展的一个关键环节。怎么处理这个关系，怎么使政府顺应市场经济发展的规律来保障经济发展？政府与市场的关系问题，从资本主义早期就受到了极大的重视，从亚当？斯密开始就提倡政府绝对不干涉经济，“越小政府、越好政府”，“越少干预，越好政府”，这就在行政法上产生了严格的依法行政理论，政府绝对不要介入经济领域。例如，英国早期资产阶级的公民，除了偶尔同邮局和警察打交道外，他们不知道政府的存在，可见当时政府存在得非常校美国刚建国时只有三个部门：陆军部、外交部、财政部，公务员也就六、七千人，所以当时的政府是很小的。亚当？斯密这个理论统治了资本主义世界150多年之久，但资本主义经济发展到了19世纪末20世纪初，规模越来越大，绝对靠市场来调节已不可能。所以当时的行政法虽然严格控制行政权不得介入经济领域，但到了这个时候已住不行了，资本主义经济规模的扩大要求政府来驾驭和调节，这时候要求政府干预。20世纪20、30年代就产生了凯恩斯的国家干预理论，罗斯福1932年上台之后，就是美国经济大危机的时候-从1929年开始的，他采取了一系列政府干预措施，保障充分就业、保障企业利益、扩大了行政权，这时候是所谓“越大政府，越好政府”，政府全面干预，政府的行政权全面扩大。但到了20世纪70、80年代以后，人们认识到市场会失灵，政府也会失误，政府行政也不是最好的模式，要求政府收缩，要求发挥市场的作用。
因此，从政府与市场的关系发展来看，它与行政法发展密切相关，在今天的情况下，市场主体发展经济的积极性已经充分具备，政府要在其中起到什么样的作用呢？我们的经济改革是靠行政权来推动的，但行政权是一把“双刃剑”，既可以推动改革，又可产生极大的腐败，如果不制约，会给经济带来极大的损害。我们现在已经提出政府向“有限政府”转变，政府的职能是有限的，在计划经济条件下，政府除了不能生孩子什么都可以做。今天我们的政府做什么事，朱基总理去年6月10日在接见国家行政学院“省部长依法行政班”第一期学员时，提出政府职能就是三项：依法行政、加强监管、提供服务，他把依法行政落到实处作为各级政府的首要职责。今年朱总理在政府作报告中将政府的职能进一步细化，讲政府职能是四次，一是经济调节，二是市场监管，三是社会管理，四是公共服务，即教育、交通、信息等各种服务，xxx同志又加了一条国家安全。这四项或五项职能的划分已经跟西方政府差不多，已经与国际惯例接轨，贯彻其中的都是依法行政的问题，都是公法的问题。
所以，我们今天的政府一定要从全能政府向有限政府转变，从管制政府向服务政府转变，在计划经济条件下，政府就是要把市场管住，但是极大地损害了效率，今天必须要向服务政府转变。比如现在的审批改革，《行政许可法》正在制定，它的改革应该是市场取向的。我们在上海浦东进行了调查，他们创造了一个新的方法，叫“告知承诺制”，比如一个工厂-假设是一个药厂-原来苏州大学有位教授写文章讲，办一个企业要盖100多个章，非常慢，盖一两年，现在的IT企业，一个企业从建成到赚钱，半年建不起来就赚不了钱了。浦东的办法是，企业与政府签订一个合同，企业知道许可条件并承诺能够达到，10天左右营业执照、许可证就能拿到手，但3个月后政府再进行核查，如果没有达到合同约定的条件则可以调销许可证，效率大大提高。
当时，我们许多研究法学的都不赞成这种做法，认为如果药厂的药不合格，造成公民生命健康权损害怎么办，而社会管理机构要承担责任，但通过进一步了解与考证，发现这个办法是符合实际的。再例如当初办超市、自助餐、自动投币，这些东西刚出现的时候，我们都有些担心，但实践证明它们是可行的，虽然还有很多问题，但极大地方便了购买者和乘客。因此我们的观念更转变，可以让企业先承诺，然后让其开业，当然以后这种办法也要完善，比如对企业信誉要进行审查，如果发生了责任可以考虑采取保险，对于涉及到社会安全、百姓安全的可以从严控制。但总体上要坚持市场取向的行政审批改革，所以讲要从管制行政向服务政府转变，苏州工业园提出对外商绝不能说“不”，当然是不是完全说不得还是个问题，但确实要降低门槛。在经济市场的潮流下，公法必须要崛起，来限制政府的权力，来严格控制政府，促进政府从全能政府向有限政府转变，这是宪法的问题，也是行政法的问题。
（二）政治民主化
经济发展到一定程度必然要求政治的民主化，英国著名学家博登海默说得非常好：“法律是人类最大的发明，其它发明使人类学会了如何驾驭自然，法律使人类学会如何驾驭自己”。这句话讲得非常深刻，我原来觉得把法律的作用讲得最好的是韩非，“国无常强无常弱，奉法者则国强，不奉法者则国弱”，他讲的也同样得好。美国建国200多年来为什么发展得那么快，我觉得最关键的原因就是在于制定了一部符合法治规律、顺应美国国情的宪法，以及在此基础上建立的市场经济制度、民主法律制度，所以整个国家发展得非常平稳，没有大的衰退，没有大的波折。
人类怎么驾驭自已呢？前面讲公法是规范国家权力的法，这是从简单意义上讲，其实关于什么是公法争议非常大，有几种说法：“权力说”认为公法是规范国家权力power的，私法是规范公民权利right的；还有“利益说”认为公法是规范公共利益的法律，私法是规定私人利益的法律；还有“主体说”也不完全对，认为公法是规定国家机
关的法律，私法是规定公民、企业的法律，这几种学说可能都有失偏频，但大体上的意思和范围是这样的。人类到底怎么驾驭自己呢？平等主体之间如何驾驭相地容易，最难是对国家机构和国家权力如何驾驭，这是自古至今法治的核心问题。其模式无非有两种，一种是人治，一种是法治，柏拉图最早提倡人治，提出除非哲学家当国王，否则人类无法避免实难，但到了晚年他也认为人治不行，因为找不到这样最有能力、最有道德的人来治理国家。后来亚里士多德认为要靠法治，中国古代法家也这样认为，尧、舜这样的人一千年才出现一个，这一千年之间国家就不治理了吗？还是要治理啊！所以要靠法治，核心问题是如保配置权力-权力的来源、权力的控制和权力的运行。
关于权力来源的问题，中国政府与外国政府，古代政府与现代政府差别非常大，无论是中国古代政府还是外国古代政府都有个共同的看法：第一句语叫“君权神授”，第二句语叫“主权在君”，陈胜、吴广起义的时候也要依托天命，从一条鱼的肚子剖出一块布，上面写着“陈胜王、大楚兴”。资本主义政权建立之初则提出了“天赋人权”、“主权在民”，这就是卢棱在《社会契约论》、孟德斯鸠在《论法的精神》、洛克在《政府论》当中讲的一些观点，即公民权利是国家权力之本，是政府权力之源。为什么是资产阶有启蒙思想家、法学家提出来的呢？原因主要是在于革命的行动先要有革命的理论，就是为了推翻封建政权，所以要推翻“君权神授”、“主权在君”，就像我们1977年提出的“实践是检验真理的唯一标准”一样，就是为了xxx“两个凡是”，如果凡是毛主席说过的都不能说，那哪能有改革开放的局面呢？所以理论是革命的先导。我国的宪法也明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过代议机关-人民代表大会制定法律，因此要从法治上解决权力的来源、权力的运行、权力的制约问题，中国古代都是在治乱中循环，有过三大盛世，约四、五百年历史，然而乱世比盛事长得多，有一千多年，《三国演义》开宗明义：“天下大势，分久必合，合久必分”，孟子也讲过“五百年王者兴”，他们讲的都是历史规律的总结。20世纪40年代，民主人士黄炎培曾问毛xxx同志“中国共xxx怎么带领中国人民跳出历史兴衰的周期律”，毛xxx同志讲“我们找到了最好的办法，这就是民主”，只有人人起来监督政府，政府才能不懈怠，只有人人起来负责，才不会人亡政息。1954年起草宪法毛xxx很重视，在杭州西湖亲自起草，但是到了1956年以后，情况发生了很大的变化，国际发生了匈牙利事件，国内发生了反右派斗争，到了1958年毛xxx的注意力发生了变化。毛xxx在北戴河会议上讲过一番话，说我们不能靠法律治理多数人，民法、刑法那么多条让记得住，宪法是我起草的，我也记不得了，法律主要是国务院司法局搞的，他们有他们的一套，我们有我们的一套，我们主要是开会搞决议，一年四次。刘少奇同志有一次也讲：“到底是人治还是法治，我看主要还是靠人治，法律只能做为办事参考，所以以毛xxx为代表的中国共xxx第一代领导集体，主要还是以政策治国，不是以法律治国。